Le Pacte pour une industrie propre (Clean Industrial Deal) est la nouvelle initiative phare de la Commission européenne, qui donne au Pacte Vert européen une « touche industrielle ». Il est basé sur les conclusions du rapport Draghi, publié en septembre 2024, qui signale le besoin urgent d'investissements dans l’économie européenne, qui est en perte de vitesse.
Le Pacte européen pour une industrie propre répond donc à un besoin urgent de combiner les efforts de décarbonation avec la compétitivité et la sécurité économique. Toutefois, son vaste champ d’application, le manque potentiel de coordination et les questions qui subsistent sur le financement représentent des risques pour la réussite de sa mise en œuvre.
En outre, si le Pacte se concentre sur la décarbonation, il n’aborde pas les normes environnementales et les considérations plus larges en matière de durabilité. Les deux paquets de simplification « omnibus » présentés le même jour édulcorent et retardent la législation existante en matière de durabilité, remettant potentiellement en question l'héritage du pacte vert européen.
Que contient la nouvelle initiative phare de la Commission européenne ?
Le 26 février 2025, peu avant les 100 premiers jours de son nouveau mandat, la Commission européenne a publié une série d’initiatives.
Tout d’abord, la Commission a publié le Pacte pour une industrie propre, avec lequel elle poursuit un double objectif : renforcer la compétitivité européenne en décarbonant les industries traditionnelles et augmenter l’utilisation des technologies propres, en accordant un rôle central à l’innovation. Elle souhaite également renforcer la réponse de l’UE aux changements géopolitiques en consolidant sa sécurité économique et en réduisant ses dépendances par le biais de partenariats internationaux et de la politique commerciale.
Le « Clean Industrial Deal » repose sur six piliers d’action : réduire les coûts de l’énergie, stimuler la demande de produits décarbonés, financer la transition vers une énergie « propre », circularité et accès aux matériaux, agir sur les marchés mondiaux et à travers des partenariats internationaux, et garantir l’accès à une main-d'œuvre qualifiée. En s’attaquant aux prix élevés de l’énergie, à l’insuffisance des investissements et à la pénurie de main-d’œuvre qualifiée, ce nouveau Pacte industriel traduit efficacement le diagnostic du rapport Draghi en une série d’initiatives proposées.
En parallèle à la publication du pacte pour une industrie propre, la Commission a également publié deux autres initiatives. Tout d’abord, un plan d’action pour une énergie abordable, qui propose une série de mesures pour remédier aux prix élevés de l’énergie en Europe, à court et à moyen terme. Le plan d’action prévoit, par exemple, des contrats à plus long terme pour les importations de gaz naturel liquéfié (GNL) et des plans visant à accroître la flexibilité dans un réseau énergétique modernisé.
Par ailleurs, la Commission a présenté sa première « vague de simplification » avec deux paquets surnommés Omnibus. Le premier, Omnibus I, propose des changements à trois textes législatifs clés en matière de développement durable: la directive sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité (CSDDD), la relative à la publication d'informations en matière de durabilité par les entreprises (CSRD), et la taxonomie verte de l’UE.
En outre, elle propose une réforme du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF). La proposition de simplification exempte la plupart des entreprises qui relèvent actuellement du champ d’application de ces réglementations : elle prévoit d’exclure du champ d’application de la directive CSRD environ 80 % des entreprises actuellement couvertes, de rendre la taxonomie facultative pour environ 85 % des entreprises et de retarder de deux ans l’application de la directive CSRD. Pour simplifier le MACF, la Commission introduit des seuils de poids qui, selon ses estimations, permettraient de sortir du champ d’application 90 % des biens importés, tout en couvrant 99 % des émissions visées par le MACF. Elle prévoit également de faciliter le respect des obligations du MACF qui restent dans le champ d'application.
Un deuxième volet sur l’investissement (Omnibus II) propose de simplifier les exigences en matière de déclaration dans les programmes de financement de l’UE comme InvestEU, le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) et les instruments financiers hérités du passé, ainsi que d’augmenter les garanties publiques dans InvestEU afin de réduire les risques pour les capitaux privés.
Une initiative de l’UE qui identifie correctement les problèmes urgents liés aux maux économiques de l'Europe et qui propose des solutions concrètes
La proposition comprend une série d’initiatives qui identifie correctement les défis auxquels les industries européennes sont confrontées et tentent d’y apporter des réponses constructives. Bien qu’il soit impossible de commenter toutes les mesures proposées, celles qui suivent sont considérées comme les plus pertinentes et les plus intéressantes dans leur approche.
Sans surprise, le Pacte met l’accent sur les prix de l’énergie, un défi majeur pour l’industrie européenne. Les prix élevés sont l’un des principaux obstacles à l’électrification des processus industriels qui est pourtant essentielle pour la décarbonation, la compétitivité et la sécurité énergétique, d’autant plus que la part d’énergie renouvelables – produites en Europe – dans le mix énergétique européen est en augmentation. La Commission énonce l’ambition d’augmenter les taux d’électrification jusqu’à 32 % d’ici 2030, alors qu’il stagne actuellement à 23%. Pour y parvenir, la Commission propose de favoriser l’utilisation des contrats carbone pour la différence (CCfD) et des contrats d’achat d’électricité (Power Purchase Agreements, PPA) qui permettent de rendre l’électrification économiquement viable pour les industries. En parallèle, la Commission présentera un Acte d’Accélération de la Décarbonation Industrielle, qui aura pour but d’accélérer les procédures d’autorisation nécessaires pour les projets industriels.
Une autre nouveauté du pacte est l’introduction de « marchés pilotes ». Avec cette proposition, la Commission cherche à mieux prendre en compte l’ensemble de la chaîne de valeur et de complémenter ses initiatives visant à favoriser l’offre des produits et technologies « propres » par une approche axée sur la demande. L’idée derrière les marchés pilotes et de stimuler la demande pour certains produits en combinant l’introduction d’un étiquetage des produits avec des mesures incitatives, telles que les marchés publics. Les exigences proposées par la Commission dans le cadre du Pacte portent sur l’intensité carbone des produits, les critères de résilience et de circularité, ainsi que sur les critères de contenu local, autrement dit une approche Made-in-Europe. Toutefois, les systèmes d'étiquetage ont souvent été lents à développer et à mettre en œuvre dans le passé. Bien que ces initiatives aillent dans la bonne direction, la Commission devra accélérer ces processus pour créer la demande prévisible nécessaire et stimuler les investissements indispensables à la transition.
Outre les objectifs d’accélération de la décarbonation et d’amélioration de la compétitivité, le Pacte pour une industrie propre présente également des actions visant à renforcer la sécurité économique. À cette fin, la Commission va introduire des « partenariats de commerce et d’investissement propres » (PTCI) afin de rendre les chaînes d’approvisionnement plus résilientes et de garantir un accès à long terme aux matières premières critiques (CRM), en les reliant à la stratégie « Global Gateway », qui s’occupe des partenariats internationaux de l’UE. Les PTCI seront un outil essentiel pour mieux aligner l’action extérieure de l’UE sur ses objectifs en matière de politique climatique et industrielle. Alors que la formulation de la communication sur le pacte implique que les PTCI seront complémentaires aux accords de libre-échange de l’'UE, la transformation des PTCI en « mini-accords commerciaux » ciblés et avec une application légale plutôt que volontaire augmenterait leur impact et comblerait une lacune critique dans la boîte à outils commerciale de l’UE.
Cette approche extérieure du pacte à la sécurité économique est complétée par une approche intérieure, qui place la circularité au centre. La Commission souhaite recycler et réutiliser les matières premières critiques importés en Europe, ce qui permettrait de réduire la dépendance aux matières premières et d’améliorer la résilience des ressources face aux perturbations mondiales.
Enfin, le Pacte pour une industrie propre contient également des mesures relatives au marché du travail, les compétences et la main d’œuvre étant à juste titre identifiées comme un pilier important pour renforcer l’économie européenne. La Commission européenne semble avoir adapté son approche à la transition juste en allant au-delà des compensations financières et en mettant davantage l’accent sur l’idée de faire participer tout le monde à la transition. Les moyens pour y parvenir seraient, par exemple, l’introduction d’un système de leasing social pour les technologies propres, telles que les véhicules électriques et les pompes à chaleur, qui pourraient permettre aux personnes et aux ménages à faibles revenus d’accéder à des technologies de la transition dont les coûts initiaux sont souvent élevés. La France a été pionnière dans ce domaine l’année dernière avec un programme de leasing social pour les véhicules électriques, qui a fini par être victime de son propre succès. Enfin, la création d’un « Observatoire de la transition juste » est une initiative qui vise à combler le manque de données concernant les impacts sociaux de la transition. En effet, le succès de la transition verte dépendra de l’acceptation sociétale et politique des mesures en question.
Le pacte pour une industrie propre présente des faiblesses en termes de portée, de coordination et de financement, ce qui crée des risques pour sa mise en œuvre
Si le pacte pour une industrie propre identifie correctement les difficultés économiques de l’Europe et propose des solutions concrètes, plusieurs faiblesses risque de mettre en péril le succès de l'initiative.
Tout d’abord, le champ d’application de la proposition est très large, incluant des initiatives aussi bien sur l’énergie, le financement, l’économie circulaire, ainsi que sur la main d’œuvre. Bien qu’un paquet holistique soit bienvenu au vu de la tâche herculéenne qui nous attend, son étendue pourrait potentiellement conduire à un manque de cohérence entre les différentes propositions législatives. En effet, la Commission devra trouver un équilibre entre les intérêts des différents acteurs, qu’il s’agisse des entreprises, des associations ou de la société civile, et mener des négociations politiques avec ses partenaires institutionnels, en particulier le Parlement européen et le Conseil. Plus important encore, les différents États membres auront des préférences et des points de vue sectoriels variés, façonnés par leurs industries nationales, leurs mix énergétiques et leur démographie.
Deuxièmement, le pacte manque d’une évaluation critique des industries qui bénéficient de plus grand avantage comparatif en Europe par rapport à d’autres régions dans le monde. Outre son plan d’action pour l’automobile, la Commission prévoit des plans d’action pour la bioéconomie, les transports, les produits chimiques, l’acier et les métaux, qui pourraient apporter un soutien plus ciblé à ces secteurs, et propose des initiatives sur les technologies propres, en particulier les batteries et l’hydrogène. Cependant, il manque une évaluation stratégique globale des industries que l’Europe souhaite protéger et consolider. Il est important de comprendre que tous les secteurs économiques et acteurs ne seront pas en mesure de survivre aux défis économiques à venir – et il faut s’y préparer et faire des choix. Bien entendu, l’élaboration d’un tel plan stratégique à l’échelle européenne risque d’être une initiative controversée, car de nombreux États membres souhaitent protéger leurs industries nationales, même si celles-ci ne sont pas suffisamment compétitives, et certaines parties prenantes exerceront des pressions considérables pour défendre leurs intérêts sectoriels. L’UE devra garder une vue d’ensemble et prendre des décisions difficiles si elle veut une politique industrielle cohérente et efficace.
Troisièmement, le pacte pour une industrie propre - comme toute initiative européenne de cette envergure - risque d’être fragmenté entre les pays européens, ce qui pourrait nuire à son succès. Le rapport Draghi a clairement indiqué que pour que l’Europe reste compétitive, une action coordonnée entre les États membres est essentielle. De même, le rapport Letta a souligné la nécessité d’approfondir le marché unique par l’harmonisation des règles nationales, en particulier dans les domaines des télécommunications, de l’énergie et de la défense. Alors que la Commission européenne a annoncé un « outil de coordination de la compétitivité » avec la « Boussole pour la compétitivité de l'UE », l’alignement des priorités entre les Etats membres sera sans aucun doute un défi. Si les Etats membres refusent de faire les concessions nécessaires - telles que l’achèvement de l’union pour l’épargne et l’investissement - le pacte pour une industrie propre n’aura pas les effets escomptés.
Quatrièmement, le pacte pour une industrie propre nécessitera des investissements massifs, tant de la part du secteur public que du secteur privé. Selon la communication, l’UE estime les besoins d'investissement à 480 milliards d’euros dans les secteurs de l’énergie, de l’industrie et des transports par rapport à la décennie précédente. Le rapport Draghi précise qu’un investissement supplémentaire annuel minimum de 750 à 800 milliards d'euros est nécessaire, ce qui correspond à 4,4-4,7 % du PIB de l'UE en 2023. Toutefois, la provenance des fonds reste incertaine. Plusieurs instruments financiers seront nécessaires : le budget européen (cadre financier pluriannuel), pour lequel la Commission présentera une proposition au début de l’été 2025 et qui comprendra un fonds européen pour la compétitivité ; les ressources propres de l’UE ou de nouvelles dettes communes ; une réforme du cadre européen des aides d’État ; et une union pour l’épargne et l'investissement. Le pacte pour une industrie propre propose également une « banque de la décarbonation industrielle » visant à réorienter les revenus de la tarification du carbone de manière plus efficace, mais les détails restent vagues pour l’instant. La plus grande question est de savoir d’où l’UE tirera l’argent nécessaire pour ces réformes profondes, et de savoir comment elle prévoit de coordonner ces financements.
Il reste plusieurs obstacles à surmonter pour assurer les financements nécessaires : Tout d’abord, les règles budgétaires relativement strictes de l’UE demeurent en vigueur, tout comme le « frein à l’endettement » de l’Allemagne, qui limite sa capacité à s’endetter et qui reste en place, bien que des négociations aient commencées en vue d’une éventuelle réforme. Le cadre actuel des aides d'État de l’UE, qui avait été temporairement modifié à la lumière des crises récentes, fera l’objet d’une réforme plus permanente dans le cadre d’une proposition annoncée par la Commission pour le printemps 2025. Toutefois, comme la mise en œuvre des aides d’État restera entre les mains des États membres, il existe un risque de fragmentation du marché unique, car les États membres les plus grands et les plus riches seront en mesure d’investir davantage que les plus petits. Enfin, les négociations sur le prochain budget de l’UE seront difficiles : outre les différences traditionnelles (amis de la cohésion, frugaux, etc.), le prochain cadre financier pluriannuel devra inclure le remboursement des prêts du plan de relance NextGenerationEU. L’UE doit également faire face à des dirigeants nationaux plus repliés sur eux-mêmes, et moins enclins à dépenser de l’argent pour l'UE.
Dans quelle mesure ce pacte sera-t-il vraiment « propre » ?
Si le Pacte reste ancré dans l’architecture climatique européenne, le passage sémantique du pacte « vert » à un pacte industriel « propre » se reflète bien dans les faits réels. Le Pacte ne traite pas les questions écologiques au-delà de la décarbonisation et néglige de considérations environnementales plus larges. Par exemple, l’introduction d’un étiquetage d’intensité carbone dans le cadre des marchés pilote montre que la Commission poursuit ses ambitions en termes de décarbonation. Toutefois, cet outil reste limité à cet unique facteur et les critères de résilience et de production en Europe, sans être utilisé pour aborder d’autres enjeux écologiques importants comme, par exemples l’efficacité de l’utilisation des ressources, la pollution industrielle, ni pour tenir compte des facteurs sociaux, comme les exigences liées aux conditions de travail. Une belle occasion manquée qui témoigne d’une focalisation trop restreinte sur la décarbonation.
Alors que le pacte pour une industrie propre fait référence à l’objectif climatique pour 2040, la Commission a décidé de ne pas publier la proposition législative à ce sujet en même temps que le Pacte pour une industrie propre, alors que le texte avait déjà été préparé par la DG CLIMA l’année dernière. Sur le plan symbolique, il convient de noter que la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a choisi de présenter le Pacte à Anvers, devant de nombreuses entreprises, qui avaient signé la « Déclaration d'Anvers » il y a un an, demandant un tel plan industriel. Ce choix de présentation montre que la Commission s’efforce de se montrer sensible aux préoccupations de l’industrie en matière de compétitivité.
Enfin, les propositions de simplification de législations environnementales, qui ont été présentées en même temps que le Pacte pour une industrie propre, sont plutôt décevante pour ceux qui plaident en faveur de normes de durabilité strictes. Sous prétexte de réduire la charge administrative, la Commission a décidé de restreindre le champ d’application et de retarder des propositions d’importantes textes législatives vertes. Et en modifiant le champ d’application du MACF, elle augmente potentiellement le risque d’affaiblir les mécanismes de tarification du carbone, qui constituent la pierre angulaire de la politique climatique européenne. La Commission risque ainsi de compromettre les objectifs mêmes qu’elle s’était initialement fixée par son Pacte vert.
De plus, le processus de consultation pour ces propositions de simplification a suscité des critiques de la part de la société civile, car il manquait de transparence et excluait de nombreuses parties prenantes du processus. Alors que la proposition de simplification dans la publication d’informations en matière de développement durable implique un net recul par rapport aux ambitions climatiques et environnementales, la proposition de simplification du MACF pourrait apporter une valeur ajoutée au texte législatif initial, si la simplification, qui exclut 90 % des biens importés actuellement couverts par la législation, permettrait effectivement de couvrir encore 99 % des émissions ciblées. Il reste donc à voir comment le MACF simplifié sera mis en œuvre, et des risques subsistent en raison du manque de transparence de la procédure de simplification.
Une course contre la montre qui nécessitera un leadership politique ambitieux
Le Pacte pour une industrie propre est une initiative qui s’impose d'urgence - la crise du Covid-19, la guerre d'agression russe en Ukraine et ses effets sur les prix de l’énergie, ainsi que l’environnement géopolitique instable ont eu un impact considérable sur la compétitivité de l'Europe. Ainsi, une manière d’agir rapide et décisive est donc nécessaire pour mettre en œuvre les propositions de la Commission.
Le plan d’action pour une énergie abordable propose un allègement à court terme des coûts énergétiques élevés qui affectent les industries européennes. A présent, la question est de savoir si les mesures du pacte pour une industrie propre pourront être déployées rapidement et si la Commission européenne sera en mesure de mettre en œuvre les nouvelles initiatives et réformes, notamment en matière d’aides d'État, avant que les industries européennes - les acteurs traditionnels et les nouveaux acteurs des technologies propres - ne perdent définitivement leur avantage concurrentiel et que l'Europe ne perde définitivement son avantage de précurseur dans la course mondiale aux technologies propres. Préserver l’avenir économique de l’Europe est une course contre la montre, et l’UE a déjà un certain retard. Toutefois, si le Pacte pour une industrie propre est couronné de succès, il pourrait réorganiser l’économie européenne pour les décennies à venir et garantir une prospérité durable en Europe malgré un contexte géopolitique particulièrement difficile.
Il appartiendra à la Présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, au Parlement européen et au Conseil - avec le soutien des principaux chefs d'État et de gouvernement - de faire pression pour une mise en œuvre rapide du pacte et, surtout, d’élaborer un plan d'investissement ambitieux pour faire de cette initiative une réalité. Avec Friedrich Merz comme probable nouveau chancelier allemand, l’Europe pourrait faire preuve d’un plus grand leadership politique. La prochaine étape est déjà proche : En juillet, la Commission européenne présentera sa proposition pour le prochain budget européen. Les prochains mois nous diront si l’UE sera en mesure de tenir ses promesses.